La vivienda vacía y la sobreocupación en la Ley del derecho a la vivienda de Catalunya (Ley 18/2007, de 28 de diciembre)

El debate sobre cuál debía ser el contenido de una ley de vivienda en el siglo XXI en Catalunya incluyó la conveniencia de incidir –desde los poderes públicos- en la problemática del elevado número de viviendas vacías en el país, por una parte, y la sobreocupación generada por la crisis de inaccesibilidad a la vivienda, por otra. Pero, ¿cómo actuar? ¿Cuál podía ser la regulación, en un contexto de falta de concienciación generalizada acerca de esa conveniencia? ¿Qué papel debe cumplir la ley: adaptarse a la evolución social o anticiparla?

A) Breve referencia al contenido de la regulación legal

El eterno dilema que el legislador sufre cuando se trata de elaborar una nueva norma fue resuelto, en los aspectos que nos ocupan, a través de un conjunto de previsiones de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, que seguidamente se analizan de forma sistemática y resumida:

1. Definición legal de los conceptos de vivienda vacía y sobreocupada

Se considera vivienda vacía (art. 3.d)) la que se mantiene desocupada permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de más de 2 años. Y se consideran causas justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por una situación de dependencia, el abandono de la vivienda en una zona rural en proceso de pérdida de población y el hecho de que la propiedad de la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de resolución.

En cuanto a la vivienda desocupada (art. 3.e)), es aquélla en la que se aloja un número excesivo de personas en consideración a los servicios de la vivienda y los estándares de superficie por persona fijados como condiciones de habitabilidad. Se exceptúan de la consideración de sobreocupación las unidades de convivencia vinculadas por lazos de parentesco, si el exceso de ocupación no comporta incumplimientos manifiestos de las condiciones exigibles de salubridad e higiene ni genera problemas graves de convivencia con el entorno.

Con posterioridad a la aprobación de la Ley, un nuevo Decreto 55/2009 ha regulado las condiciones de habitabilidad de la vivienda y, entre otras previsiones, ha fijado el estándar de superficie por persona y el lindar máximo de ocupación de las viviendas:

SU: Superfície útil mínima en m2

N: Número de personas

N 2 3 4 5 6 7 8 9 N

SU 20 30 40 48 56 64 72 80 8 + 8N

2. La desocupación permanente y la sobreocupación se cualifican como una utilización anómala de las viviendas

Con carácter general, la Ley considera que tanto la desocupación permanente como la sobreocupación deben considerarse formas de utilización anómala de las viviendas (art. 41) y, por tanto, deben detectarse esos casos y determinar medidas para poner fin al uso inadecuado. Además, la sobreocupación puede ser considerada una forma de discriminación, contra la cual procede la actuación protectora de los poderes públicos (art. 45).

Pero el legislador fue consciente de la dificultad de detectar la utilización anómala, pues resulta prácticamente imposible hacerlo de forma general. Por lo tanto, se prevé que la detección pueda derivar de declaraciones o actos propios del titular, comprobaciones administrativas, anuncios publicitarios u otros indicios. Ello podrá generar, una vez realizada la detección, una comprobación a través de los datos del empadronamiento u otros registros públicos, o la información sobre consumos y suministros de la vivienda, que las suministradoras estarán obligadas a facilitar (el incumplimiento de esa previsión es infracción grave, art. 124.1.f). Las prevenciones legales se explican ante la imposibilidad de conseguir esos datos de forma generalizada sin un expediente específico que lo justifique –legislación sobre protección de datos-.

3. La desocupación permanente e injustificada, y la sobreocupación, equivalen a un incumplimiento de la función social de la propiedad. Exigencia de actuación pública mediante medidas de fomento y no sólo imperativas

La Ley, en aplicación de la doctrina jurisprudencial que reconoce al legislador ordinario la competencia para delimitar la función social de la propiedad (Sentencia Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo), declara que se produce su incumplimiento en diversos supuestos (art. 5), y entre ellos cuando la vivienda se encuentre sobreocupada o bien si ésta o un edificio de viviendas está desocupado de forma permanente e injustificada.

En estos casos, la Ley exige que las Administraciones hayan arbitrado previamente vías de fomento y concertación –incluidas las fiscales- para propiciar el cumplimiento de la función social y penalizar su incumplimiento. Es decir, la posibilidad de acudir a un procedimiento expropiatorio, consecuencia derivada de la existencia de un incumplimiento de la función social (art. 71 y ss Ley expropiación forzosa, de 16 diciembre 1954) debe ser una medida extrema a adoptar sólo cuando los demás mecanismos de fomento e intervención hayan dado un resultado infructuoso cara a conseguir la ocupación de la vivienda en condiciones (art. 42.6).

Las específicas medidas de fomento (art. 42 y 43) resultarán de la puesta en marcha de programas de inspección para detectar las viviendas desocupadas o sobreocupadas (también art. 12.6) y más específicamente, para el caso de viviendas vacías (art. 42):

• Otorgar garantías a los propietarios para el cobro de las rentas y la reparación de desperfectos. Esas garantías se enmarcan en la política de mediación social para el alquiler de viviendas (art. 69) y han dado lugar a la posterior aprobación del Decreto 54/2008, que regula un régimen de cobertura pública del cobro de las rentas de alquiler.

• Impulsar el fomento de la rehabilitación de las viviendas en mal estado. Los planes de fomento de la rehabilitación pueden tener entre sus objetivos la rentabilización del parque privado de alquiler (art. 35), con la mención a la suscripción de convenios entre propietarios y Administración a esos efectos. También la declaración de áreas de conservación y rehabilitación (art. 37) es un instrumento que permite incorporar medidas para que viviendas desocupadas entren en el mercado.

• Facilitar a los propietarios la cesión de las viviendas para su gestión por parte de la Administración. A estos efectos, existe un Programa de cesión a la Agencia de la Vivienda de Catalunya, según el cual la propiedad puede desentenderse de la gestión del alquiler durante 5 años, y es la Administración quien asume esa tarea y se responsabiliza de la ocupación de la vivienda.

• Se apunta la posibilidad de adoptar medidas fiscales para incentivar la ocupación o penalizar la desocupación, pero sin concretarlas en la propia ley.

Sólo cuando el conjunto de medidas de fomento no haya dado sus frutos, puede declararse el incumplimiento de la función social de la propiedad y, como reacción, acordar su alquiler forzoso (no su expropiación plena). Y sólo dos años después de esa declaración, puede abordarse la expropiación temporal del usufructo de la vivienda –para alquilarla- por un plazo no superior a 5 años. Alternativamente, la ley permite aplicar sanciones por la comisión de lo que se considera una infracción muy grave (art. 123.1.h).

Cabe señalar que todas estas restricciones a la actuación imperativa de la Administración fueron el resultado de las enormes resistencias que generó la opción de considerar que la vivienda vacía debía ser considerada una anomalía, en un país con un gran número de viviendas desocupadas. En este sentido, se produjo una auténtica campaña política y mediática en contra del enfoque del legislador en esta materia.

Para el caso de las viviendas sobreocupadas (art. 43), la Ley incorpora la posibilidad de delimitar áreas de tanteo y retracto o de conservación y rehabilitación cuando se trate de zonas con una alta concentración de ese fenómeno. También es posible aplicar la sanción por lo que se considera una infracción grave, o muy grave si pone en riesgo la seguridad de las personas (art. 123.1.i) y art. 124.1.h)) e incluso expropiar temporalmente el usufructo de esas viviendas para que sean posteriormente alquiladas en condiciones adecuadas. Si se trata de un supuesto en el cual la propiedad de la vivienda no tiene responsabilidad en la sobreocupación, puede solicitar el auxilio de la Administración para obtener la pertinente información sobre las personas empadronadas en la vivienda.

La Ley lanza un mensaje de protección a las personas más vulnerables cuando se produce una situación de sobreocupación, frenando así algunas iniciativas más tendentes a la expulsión de los alojados que a la resolución del problema creado por la sobreocupación. Así, determina en forma expresa que debe acogerse a las personas afectadas, con programas y acuerdos con los servicios de atención social y de mediación (art. 43.6). Con esta previsión se afianza la idea –presente en toda la Ley- de que la vivienda es un derecho social y no sólo un producto inmobiliario.

En esta línea, no puede negarse que el legislador tuvo conciencia de la dificultad de actuar contra el fenómeno de la sobreocupación, y que ante la falta de experiencias prácticas contrastadas, la Ley debe indicar un camino y unos principios, dispuesta a una mayor concreción cuando esas prácticas puedan haberse puesto en marcha y evaluado.

4. Las actuaciones imperativas sobre la vivienda vacía se restringen a los ámbitos con acreditada necesidad de vivienda, a delimitar en un Plan Territorial Sectorial

Es en el ámbito del Plan Territorial Sectorial de Vivienda (art. 12), configurado como un instrumento orientador de las políticas de vivienda, donde la Administración está obligada a cuantificar las viviendas vacías que puedan existir (art. 12.2.d)). Y es también el Plan Territorial Sectorial el obligado a delimitar justificadamente (art. 12.5) los ámbitos de demanda residencial fuerte y acreditada en los que podrán aplicarse las medidas de intervención administrativa. En esos ámbitos han de establecerse programas de inspección para detectar las viviendas desocupadas y establecer censos específicos. Y, mientras esa delimitación no exista, la Administración no puede adoptar las medidas penalizadoras que la propia Ley reconoce.

El Plan Territorial Sectorial fue elaborado con posterioridad a la entrada en vigor de la ley, si bien no ha sido aún aprobado y no se conoce cuál es la voluntad al respecto por parte del nuevo gobierno de Catalunya. Por lo tanto, hoy por hoy aún no es posible aplicar las medidas imperativas –sí las de fomento- que prevé la Ley para hacer frente a la desocupación permanente e injustificada de viviendas.

B) Apreciación sobre el contenido de la ley, con la perspectiva de 3 años después de su aprobación

En abril-2011 se cumplirán tres años desde la entrada en vigor de la Ley, y las previsiones legales en lo que se refiere a la lucha contra la desocupación y la sobreocupación no se han puesto en práctica más allá de las medidas de fomento y el desarrollo reglamentario de algunos preceptos. A mi juicio, esa circunstancia acredita que la Ley ha ido en realidad por delante de la disposición de los diversos agentes para combatir la anomalía que significa que, mientras las necesidades de vivienda siguen insatisfechas, existan viviendas vacías sin merecer reacción alguna de los poderes públicos. En cuanto a la sobreocupación, la experiencia indica que con carácter general se acude a la denuncia de esas situaciones más como vía para expulsar a personas necesitadas de vivienda que como voluntad de poner fin a la utilización anómala.

En consecuencia, es necesario profundizar más que nunca en la concienciación social que permita dar un vuelco a la situación, y poner en práctica –con todo el riesgo que supone innovar- medidas tendentes a la mejora de las políticas de vivienda con carácter general, y específicamente las dirigidas a resolver la problemática de la vivienda vacía y la sobreocupada.

Respecto a la vivienda vacía, mi impresión es que las previsiones finalmente contenidas en la Ley catalana del derecho a la vivienda son excesivamente complejas, como consecuencia de las resistencias que generó el texto en sus versiones iniciales y las modificaciones posteriores que ello provocó. Ante esa situación, quizás hoy defendería métodos más sencillos de actuación, y entre ellos la mera tributación fiscal diferenciada para lo que se considere utilización anómala de la vivienda. Esa opción tiene la grave de dificultad de encontrar un método para detectar qué viviendas están o no en situación anómala, ante lo cual parecería oportuno diseñar un sistema de autodeclaración obligatoria de los propietarios, que permitiera sancionar las declaraciones engañosas. Dejo aquí apuntada esa posibilidad, para su análisis y estudio futuros.

Barcelona, 25 de febrero de 2011

Dolors Clavell Nadal

-Abogada- (Como diputada, fue ponente-relatora de la Ley del derecho a la vivienda de Catalunya)